馬 亮
10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報發布。公報提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。”將完善中國特色社會主義制度和國家治理現代化提升到如此高的戰略層面，這意味著制度建設和治理現代化是一項涉及頂層設計的戰略議題，并將決定未來很長一段時間中國改革和發展的基本走向。
本次會議回答了涉及國家治理的若干重大問題，這涉及國家治理體系包括國家治理能力如何衡量，以及中國特色社會主義制度何以完善等問題。尤為重要的是，本次會議明確了國家治理體系的結構和特征，確定了國家治理能力的衡量標準和現代化路徑，以及如何讓制度真正發揮作用的政策方針。
首先，本次會議闡明了國家治理體系的基本框架和四梁八柱，認為國家治理體系包括黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、中國特色社會主義法治體系、中國特色社會主義行政體制、社會主義基本經濟制度、社會主義先進文化的制度、民生保障制度、社會治理制度、生態文明制度體系、黨對人民軍隊的絕對領導制度、“一國兩制”制度體系、獨立自主的和平外交政策以及黨和國家監督體系等13個領域的制度體系。這些領域的具體制度體系相互銜接并有機結合，共同構成了一個完整、有層次和行之有效的國家治理體系。
國家治理涉及方方面面的制度，本次會議明確了在國家治理中發揮根本作用、至關重要和不可替代的根本制度，從而厘清了國家治理體系的核心要素和結構關系。在這些根本制度之下則是各個領域具體運轉的規則、程序和規范，它們為這些核心制度的有效運轉提供了有力支撐，并反過來受根本制度的指導和制約。由此可見，會議為今后各個領域的制度建設和完善明確了方向和路徑，有利于各方面制度的體系化和現代化。
其次，會議明確了國家治理能力現代化的具體方略、路線圖和時間表，特別強調要“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。這就說明要充分發揮中國各方面制度的優勢，持續不斷地提升國家治理效能，使制度優勢真正轉化為治理效能。
國家治理體系和治理能力有沒有實現現代化，很大程度上取決于治理效能是否提升了。只有把中國特色社會主義制度各方面的顯著優勢轉化為國家治理效能，才能說真正實現了國家治理的現代化。因此，國家治理要以結果為導向，用治理效能來衡量和監測制度建設進程，真正讓優勢制度發揮優勢并提高效能。
最后，會議要求“各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。”這意味著要在全黨全社會營造尊重制度、執行制度、信任制度和維護制度的良好氛圍，真正讓制度發揮優勢作用并實現制度效能的持續提升。
黨政部門和領導干部是制度執行的風向標，只有他們率先垂范和以身作則地學習、尊重、執行和維護制度，全社會才會形成制度先行的良好氛圍，使制度暢行無阻并推動治理現代化。之所以過去很多好的制度無法執行和落地，同一些部門和干部的執政理念有關。因此，要把權力關進制度的籠子，扼制乃至避免凌駕于制度之上的行為。
制度至關重要，但是政府和社會對制度的態度和信心更加重要。只有多數人都能尊重和信任制度，讓制度真正運轉起來，才能使制度“硬起來”并發揮基礎性和根本性作用。這意味著要提高各項制度在全社會的知曉度和認同度，降低制度運行的成本和障礙，持續釋放制度的活力和優勢。（作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授）
